中國消費者報報道（記者任震宇）10月30日，市場監(jiān)管總局對此前國務(wù)院反壟斷委員會印發(fā)的《壟斷案件經(jīng)營者承諾指南》進(jìn)行解讀，《指南》細(xì)化了《反壟斷法》第四十五條對承諾制度的規(guī)定，鼓勵經(jīng)營者通過自主承諾，自我糾正壟斷行為，消除不利影響。

細(xì)化自我承諾規(guī)則

反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對有關(guān)經(jīng)營者涉嫌實施壟斷行為開展調(diào)查時，如果相關(guān)經(jīng)營者承諾改正自身行為，主動采取措施消除行為后果，并且反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)為相關(guān)經(jīng)營者的承諾可以消除行為可能給市場競爭帶來的損害，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以作出接受經(jīng)營者承諾的決定，中止反壟斷調(diào)查，經(jīng)營者履行承諾后，終止案件調(diào)查。

市場監(jiān)管總局表示，建立完善的經(jīng)營者承諾制度對加強(qiáng)和改進(jìn)反壟斷執(zhí)法、保護(hù)市場公平競爭具有重要意義。一是有利于盡快恢復(fù)公平競爭市場秩序；二是有利于提高反壟斷執(zhí)法效率；三是有利于節(jié)約反壟斷執(zhí)法資源?！斗磯艛喾ā返谒氖鍡l對承諾制度作出了規(guī)定，明確了中止調(diào)查的條件、恢復(fù)調(diào)查的情形以及執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出終止調(diào)查決定的條件。由于《反壟斷法》關(guān)于承諾制度的規(guī)定相對較為原則，在執(zhí)法實踐中如何適用承諾制度缺乏明確、具體的規(guī)則。為給經(jīng)營者提供更有操作性的指引，提高反壟斷執(zhí)法的規(guī)范性和透明度，在執(zhí)法實踐中更加準(zhǔn)確、規(guī)范地適用承諾制度，有效發(fā)揮制度功能，國務(wù)院反壟斷委員會根據(jù)《反壟斷法》制定《指南》，經(jīng)委員會主任批準(zhǔn)，于2019年1月印發(fā)。

《指南》共十八條，包括承諾制度適用范圍、承諾的提出與撤回、承諾的措施、經(jīng)營者與執(zhí)法機(jī)構(gòu)溝通、執(zhí)法機(jī)構(gòu)對承諾措施的審查措施、執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法作出終止調(diào)查、中止調(diào)查、恢復(fù)調(diào)查決定等。

鼓勵經(jīng)營者盡早提出承諾

承諾制度的主要目的之一即是節(jié)省執(zhí)法資源，提高行政執(zhí)法效率，因此執(zhí)法機(jī)構(gòu)鼓勵經(jīng)營者在盡可能早的階段提出承諾。《指南》中多處制度設(shè)計體現(xiàn)了這一原則。

市場監(jiān)管總局表示，《指南》鼓勵經(jīng)營者在盡可能早的階段提出承諾。經(jīng)營者提出承諾前，可以與執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行必要的溝通。執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以告知經(jīng)營者涉嫌壟斷行為的基本事實以及可能造成的影響，并可以與經(jīng)營者進(jìn)行溝通。在溝通基礎(chǔ)上，由經(jīng)營者自愿提出承諾。執(zhí)法機(jī)構(gòu)對涉嫌壟斷行為調(diào)查核實后，認(rèn)為構(gòu)成壟斷行為的，應(yīng)當(dāng)依法作出處理決定，不再接受經(jīng)營者提出承諾。提出承諾應(yīng)該在執(zhí)法機(jī)構(gòu)核實涉嫌壟斷行為之前，經(jīng)營者在行政處罰事先告知后提出承諾的，執(zhí)法機(jī)構(gòu)一般不再接受。

明確適用承諾制度的條件和程序

市場監(jiān)管總局表示，《反壟斷法》中對承諾制度的規(guī)定較為原則，《指南》在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了細(xì)化，增強(qiáng)了承諾制度的可操作性，為經(jīng)營者提出承諾提供了明確指引。

承諾的措施可以是結(jié)構(gòu)性措施、行為性措施和綜合性措施。結(jié)構(gòu)性措施包括剝離有形資產(chǎn)、知識產(chǎn)權(quán)等無形資產(chǎn)或者相關(guān)權(quán)益等；行為性措施包括調(diào)整定價策略，取消或者更改各類交易限制措施，開放網(wǎng)絡(luò)或者平臺等基礎(chǔ)設(shè)施，許可專利、技術(shù)秘密或者其他知識產(chǎn)權(quán)等。

《指南》明確了執(zhí)法機(jī)構(gòu)在對經(jīng)營者的承諾進(jìn)行審查時可以綜合考慮的因素，包括：經(jīng)營者實施涉嫌壟斷行為的主觀態(tài)度，經(jīng)營者實施涉嫌壟斷行為的性質(zhì)、持續(xù)時間、后果及社會影響，經(jīng)營者承諾的措施及其預(yù)期效果。經(jīng)營者應(yīng)以書面形式提出承諾。承諾通常載明被調(diào)查的涉嫌壟斷行為及可能造成的影響、承諾采取消除行為后果的具體措施、承諾采取的具體措施能夠消除行為后果的說明、履行承諾的時間安排和方式以及需要承諾的其他內(nèi)容。執(zhí)法機(jī)構(gòu)收到承諾后將向經(jīng)營者出具書面回執(zhí)。經(jīng)營者按照中止調(diào)查決定書的要求，向執(zhí)法機(jī)構(gòu)書面報告承諾的履行情況。執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對經(jīng)營者履行承諾的情況進(jìn)行監(jiān)督。經(jīng)營者履行承諾過程中，因自身經(jīng)營狀況或者市場競爭狀況發(fā)生重大變化，可以向執(zhí)法機(jī)構(gòu)申請變更承諾措施。執(zhí)法機(jī)構(gòu)對變更申請進(jìn)行審查，并將是否同意變更承諾措施的結(jié)果書面告知經(jīng)營者。經(jīng)營者履行承諾的，執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以決定終止調(diào)查，并制作終止調(diào)查決定書。

細(xì)化適用承諾制度的法律后果

市場監(jiān)管總局表示，承諾制度雖然不是針對經(jīng)營者實施壟斷行為作出的行政處罰，但其目的是通過糾正經(jīng)營者行為消除涉嫌壟斷行為產(chǎn)生的后果，同樣是一項嚴(yán)肅的法律程序?！吨改稀烦浞煮w現(xiàn)了承諾制度的適用具有限制性條件，有利于規(guī)范承諾制度在執(zhí)法實踐中的應(yīng)用，實現(xiàn)承諾制度的目標(biāo)。

《指南》規(guī)定，核心卡特爾行為不能適用承諾制度，主要是具有競爭關(guān)系的經(jīng)營者之間達(dá)成的三種橫向壟斷協(xié)議：固定或者變更商品價格，限制商品生產(chǎn)或者銷售數(shù)量，分割銷售市場或者原材料采購市場。

執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出中止調(diào)查決定前，經(jīng)營者可以撤回承諾。經(jīng)營者撤回承諾的，執(zhí)法機(jī)構(gòu)將終止對經(jīng)營者承諾的審查，繼續(xù)對該涉嫌壟斷行為進(jìn)行調(diào)查，并不再接受經(jīng)營者提出的承諾。如果出現(xiàn)經(jīng)營者未履行承諾的情況，執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)恢復(fù)對涉嫌壟斷行為的調(diào)查，恢復(fù)調(diào)查后，不再接受經(jīng)營者提出承諾。

引入第三方參與制度實施

市場監(jiān)管總局表示，承諾制度雖然表現(xiàn)為反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與經(jīng)營者之間就某種反競爭問題達(dá)成一致的解決方式，但是承諾措施的實施是否能夠有效消除經(jīng)營者行為可能造成的排除、限制競爭影響，需要從更廣的范圍來考量。為了充分保障第三方和社會公眾的正當(dāng)利益，《指南》在制度設(shè)計上注重第三方的參與。

在經(jīng)營者與執(zhí)法機(jī)構(gòu)就承諾內(nèi)容進(jìn)行溝通的過程中，經(jīng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和經(jīng)營者一致同意，可以共同邀請第三方經(jīng)營者、行業(yè)主管部門、行業(yè)協(xié)會、專家學(xué)者等共同參加討論。

在執(zhí)法機(jī)構(gòu)對經(jīng)營者的承諾進(jìn)行審查時，如果認(rèn)為經(jīng)營者的涉嫌壟斷行為已經(jīng)影響到其他不特定多數(shù)經(jīng)營者、消費者的合法權(quán)益或社會公共利益，可以就經(jīng)營者承諾的措施向社會公開征求意見。對社會公眾等各方提出的意見，執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)為需要采納的，可以建議經(jīng)營者對承諾的措施進(jìn)行修改或者重新提出承諾措施。經(jīng)營者不愿意對承諾的措施進(jìn)行修改并且無法給出合理解釋或者提出可行替代方案的，執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以終止經(jīng)營者承諾的審查與溝通程序，繼續(xù)對涉嫌壟斷行為進(jìn)行調(diào)查。如果修改后承諾的措施在性質(zhì)或者范圍上發(fā)生了重大改變，執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以再次向社會公開征求意見。在執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出中止調(diào)查決定后，如果行業(yè)主管部門、消費者或者其他經(jīng)營者認(rèn)為經(jīng)營者出現(xiàn)依法應(yīng)當(dāng)恢復(fù)調(diào)查的情形，可以向執(zhí)法機(jī)構(gòu)提出恢復(fù)調(diào)查的建議。